Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici e'
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Siciliana, in persona del Presidente pro
tempore, con sede in piazza Indipendenza, 21 - 90129 Palermo, per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 12 e
13, della legge regionale 28 novembre 2019, n. 19, come da delibera
del Consiglio dei ministri in data 23 gennaio 2020.
Nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 54 del 30
novembre 2019, e' stata pubblicata la legge regionale 28 novembre
2019, n. 19, recante: «Disposizioni per la rideterminazione degli
assegni vitalizi».
L'art. 1 (rubricato «Ricalcolo assegni vitalizi») di tale legge
regionale al comma 12, cosi' recita:
«Gli effetti di risparmio discendenti dalle modalita' di
calcolo contributivo previste dal presente articolo alla data di
entrata in vigore della presente legge sono rapportati in percentuale
rispetto alla spesa complessiva consolidata alla stessa data per
assegni vitalizi diretti in corso di erogazione. Tale percentuale,
diminuita del 26 per cento, costituira' il valore di riduzione
individuale degli assegni vitalizi diretti e di reversibilita' per un
periodo di cinque anni dalla data di entrata in vigore della presente
legge».
Il medesimo articolo, al successivo comma 13, cosi' recita:
«La percentuale di riduzione individuale degli assegni
vitalizi diretti derivante dall'applicazione del comma 12 e'
incrementata di una quota aggiuntiva del 5 per cento per la parte
eccedente l'importo di 37.000 euro lordi annui e di un'ulteriore
quota aggiuntiva del 5 per cento per la parte eccedente l'importo di
62.000 euro lordi annui, per il medesimo periodo di cinque anni di
cui al comma 12».
Il Governo ritiene che tale legge sia censurabile nella
disposizione contenuta nell'art. 1, commi 12 e 13 della legge
regionale n. 19/2019, per contrasto con gli articoli 3, e 117, comma
3, della Costituzione, nonche' con gli articoli 14 e 17 dello Statuto
della Regione Siciliana approvato con regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455.
Propone pertanto questione di legittimita' costituzionale ai
sensi dell'art. 127, comma 1, della Costituzione per i seguenti
Motivi
L'art. 1, comma 965, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, come
successivamente modificato dall'art. 45, comma 1, decreto-legge 30
aprile 2019, n. 34, (convertito, con modificazioni, dalla legge 28
giugno 2019, n. 58), ha previsto che
«Ai fini del coordinamento della finanza pubblica e del
contenimento della spesa pubblica, a decorrere dall'anno 2019, le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, con le
modalita' previste dal proprio ordinamento, entro il 30 maggio 2019,
ovvero entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente
legge qualora occorra procedere a modifiche statutarie, provvedono a
rideterminare, ai sensi del comma 966, la disciplina dei trattamenti
previdenziali e dei vitalizi gia' in essere in favore di coloro che
abbiano ricoperto la carica di presidente della regione, di
consigliere regionale o di assessore regionale. Qualora gli enti di
cui al primo periodo non vi provvedano entro i termini previsti, ad
essi non e' erogata una quota pari al 20 per cento dei trasferimenti
erariali a loro favore diversi da quelli destinati al finanziamento
del Servizio sanitario nazionale, delle politiche sociali e per le
non autosufficienze e del trasporto pubblico locale. Le disposizioni
di cui al presente comma si applicano anche alle regioni nelle quali,
alla data di entrata in vigore della presente legge, si debbano
svolgere le consultazioni elettorali entro centottanta giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge. Le regioni di cui al
terzo periodo adottano le disposizioni di cui al primo periodo entro
tre mesi dalla data della prima riunione del nuovo consiglio
regionale ovvero, qualora occorra procedere a modifiche statutarie,
entro sei mesi dalla medesima data».
«I criteri e i parametri per la rideterminazione dei
trattamenti previdenziali e dei vitalizi di cui al comma 965 sono
deliberati in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano entro
il 31 marzo 2019, con intesa ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della
legge 5 giugno 2003, n. 131, al fine di favorire l'armonizzazione
delle rispettive normative. In caso di mancato raggiungimento
dell'intesa entro il 31 marzo 2019 le regioni e le province autonome
provvedono in ogni caso a rideterminare i trattamenti previdenziali e
i vitalizi di cui al comma 965 entro i termini previsti dal medesimo
comma, secondo il metodo di calcolo contributivo.»
Infine il successivo comma 967 ha disposto che
«Gli enti interessati documentano il rispetto delle
condizioni di cui al comma 965, secondo i criteri di cui al comma
966, mediante comunicazione da inviare alla Presidenza del Consiglio
dei ministri - Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie,
entro il quindicesimo giorno successivo all'adempimento. Il
Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie, entro il
quindicesimo giorno successivo al ricevimento della comunicazione,
trasmette al Ministero dell'economia e delle finanze l'attestazione
relativa al rispetto degli adempimenti. Entro il quindicesimo giorno
successivo alla scadenza dei termini stabiliti dal comma 965, il
Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie trasmette al
Ministero dell'economia e delle finanze l'elenco delle regioni e
delle province autonome che non hanno inviato la comunicazione
prescritta dal presente comma, ai fini dell'esecuzione della
riduzione lineare dei trasferimenti prevista dal comma 965. I
trasferimenti sono riconosciuti per intero a partire dall'esercizio
in cui la regione abbia adempiuto».
La prevista intesa e' stata adottata il 3 aprile 2019 (v.
Allegato 2) e prevede in particolare i seguenti criteri e parametri
per la rideterminazione degli assegni vitalizi:
a) la rideterminazione si applica agli assegni vitalizi
comunque denominati, diretti, indiretto o di reversibilita',
considerando il loro importo lordo, senza tenere conto delle
riduzioni temporanee disposte dalla normativa vigente;
b) la rideterminazione si applica agli assegni vitalizi in
corso di erogazione e quelli non ancora erogati, con esclusione dei
trattamenti previdenziali il cui ammontare e' stato definito
esclusivamente sulla base del sistema di calcolo contributivo;
c) a seguito della rideterminazione, la spesa per gli assegni
vitalizi, in erogazione, in ciascuna Regione non puo' superare, al
momento dell'applicazione della nuova disciplina, la spesa necessaria
all'erogazione dei medesimi assegni ricalcolati con il metodo di
calcolo contributivo sulla base della nota metodologica allegata alla
presente intesa incrementata fino a 26 per cento e, comunque, di un
importo pari a quello necessario a garantire che, per effetto della
rideterminazione, ciascun assegno vitalizio di importo pari o
superiore a due volte il trattamento minimo INPS non sia inferiore a
tale importo; in ogni caso, la spesa non puo' essere superiore a
quella sostenuta sulla base della normativa vigente;
d) l'ammontare dell'assegno vitalizio, a seguito della
rideterminazione, non puo' comunque superare l'importo erogato ai
sensi della normativa vigente.
L'intesa prevede altresi' che (Allegato 2, punto 3) che
«Per consentire di completare gli adempimenti amministrativi
necessari, l'applicazione delle disposizioni che prevedono la
rideterminazione degli assegni vitalizi puo' essere differita a non
oltre il sesto mese successivo alla loro entrata in vigore. A
decorrere dalla data di applicazione della rideterminazione cessano
di avere efficacia le eventuali disposizioni che prevedono riduzioni
temporanee degli assegni vitalizi in essere.».
Gli importi degli assegni vitalizi derivanti dalla
rideterminazione sono soggetti a rivalutazione automatica annuale, a
partire dall'anno successivo all'applicazione della rideterminazione,
sulla base dell'indice ISTAT di variazione dei prezzi al consumo
(FOI) (Allegato 2, punto 4).
Sulla base del punto 2 dell'intesa, poi, la Conferenza delle
Regione e delle Province autonome ha approvato, sempre il 3 aprile
2019, uno specifico documento di indirizzo volto ad armonizzare le
normative regionali, prevedendo l'applicazione, in sede di
rideterminazione degli assegni vitalizi, di specifiche clausole di
salvaguardia al fine di tutelare i principi di proporzionalita',
ragionevolezza e di tutela dell'affidamento.
In base al combinato disposto dell'intesa della Conferenza
Stato-Regione e del documento d'indirizzo della Conferenza delle
regioni, la spesa per gli assegni vitalizi rideterminati non puo'
dunque superare la spesa che la Regione avrebbe sostenuto per
l'erogazione dei medesimi assegni ricalcolati sulla base del metodo
contributivo sancito dalla nota metodologica, incrementata fino al
26%.
La legge regionale all'art. 1, comma 12 e 13 si pone in contrasto
con gli articoli 14 e 17 dello Statuto della Regione Siciliana,
nonche' degli articoli 3 e 117, comma 3 della Costituzione.
Com'e' noto in base all'art. 17 dello Statuto della Regione
Siciliana approvato con regio decreto-legge n. 455/1946, la Regione
puo' emanare leggi «Entro i limiti dei principi ed interessi generali
cui si informa la legislazione dello Stato», mentre il precedente
art. 14 attribuisce alla regione una potesta' legislativa esclusiva
«nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato».
La disposizione si pone del pari in contrasto con l'art. 117,
comma 3 della Costituzione, che attribuendo alla legislazione
concorrente il «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario», impone a tutte le regioni il rispetto dei principi
fondamentali del sistema.
Come ha precisato costantemente la Corte (sentenza n. 156/2015):
«i principi fondamentali della legislazione statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica, funzionali, tra
l'altro, a garantire l'unita' economica della Repubblica e a
prevenire squilibri di bilancio, sono applicabili anche alle Regioni
a statuto speciale ed alle Province autonome, in quanto necessari per
preservare l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche in riferimento a parametri costituzionali
(articoli 81, 119 e 120 della Costituzione) e ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117,
primo comma, della Costituzione): equilibrio e vincoli oggi ancor
piu' pregnanti nel quadro delineato dall'art. 2, comma 1, della legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) che, nel comma
premesso all'art. 97 della Costituzione, richiama il complesso delle
pubbliche amministrazioni ad assicurare, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilita' del debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013)».
Ed ancora
«Per i medesimi motivi, la Corte ha, altresi', specificato
che la competenza in materia di coordinamento della finanza pubblica
consente allo Stato di imporre alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome limiti analoghi a quelli che valgono per le Regioni
a statuto ordinario, nelle more delle trattative finalizzate al
raggiungimento degli accordi che si rendano necessari (sentenze n. 82
del 2015, n. 120 del 2008, n. 169 e n. 82 del 2007, n. 353 del
2004)».
Orbene, entrambi i citati commi dell'art. 1 della legge regionale
impugnata, non rispettano ne' le disposizioni contenute nell'art. 1,
commi 965 e 966, della legge statale n. 145/2018, ne' l'intesa del 3
aprile 2019, ai sensi delle quali, ai fini del coordinamento della
finanza pubblica e del contenimento della spesa pubblica, a decorrere
dall'anno 2019, le regioni, anche ad autonomia speciale, sono tenute
a rideterminare la disciplina dei trattamenti previdenziali e dei
vitalizi gia' in essere in favore di coloro che hanno ricoperto la
carica di presidente della Regione, di consigliere o assessore
regionale.
In particolare le disposizioni impugnate divergono e dalle
previsioni statali e dai criteri e parametri contenuti nell'intesa
deliberata dalla Conferenza Stato-regioni il 3 aprile 2019 laddove la
nuova disciplina e' testualmente limitata nella sua applicazione a un
periodo di tempo determinato (cinque anni), senza che analoga
previsione sia contenuta nelle citate disposizioni.
In particolare l'intesa, al paragrafo 3, prevede che:
«Per consentire di completare gli adempimenti amministrativi
necessari, l'applicazione delle disposizioni che prevedono la
rideterminazione degli assegni vitalizi puo' essere differita a non
oltre il sesto mese successivo alla loro entrata in vigore. A
decorrere dalla data di applicazione della rideterminazione cessano
di avere efficacia le eventuali disposizioni che prevedono riduzioni
temporanee degli assegni vitalizi in essere.».
L'intesa prevede dunque - sotto il profilo temporale - che una
volta entrata in vigore la normativa sulla rideterminazione, la sua
applicazione concreta possa essere esclusivamente «differita a non
oltre il sesto mese successivo» all'entrata in vigore delle nuove
disposizioni, ed al solo scopo di consentire «di completare gli
adempimenti amministrativi necessari».
Con le disposizioni impugnate, invece, la rideterminazione degli
assegni vitalizi viene disposta in maniera temporalmente limitata,
senza che una tale limitazione sia prevista ne' nella legge statale,
ne' nella citata intesa.
In tal modo la Regione ha violato i principi di uguaglianza e
ragionevolezza ex art. 3 della Costituzione, introducendo una deroga
alla normativa statale armonizzata a livello nazionale in sede
d'intesa, con cio' prevedendo un regime limitato nel tempo (cinque
anni) dei vitalizi come rideterminati, in difformita' rispetto a
tutte le altre regioni.
La Regione ha violato anche il principio di leale collaborazione.
Come ha precisato la Corte in fattispecie analoga (sentenza n.
58/2007), l'introduzione di una deroga ad una intesa raggiunta,
qualora venga disposta
«senza l'attivazione di ulteriori meccanismi di cooperazione
necessari per superare l'intesa gia' raggiunta, determina una lesione
del principio di leale collaborazione. Questa Corte ha piu' volte
precisato che «le intese in sede di Conferenza Stato-Regioni
rappresentano la via maestra per conciliare esigenze unitarie e
governo autonomo del territorio. Ne deriva che il principio di leale
collaborazione che si realizza mediante tali accordi, anche in una
accezione minimale, impone alle parti che sottoscrivono un accordo
ufficiale in una sede istituzionale di tener fede ad un impegno
assunto» (sentenza n. 31 del 2006)».
L'intesa raggiunta, quindi, concorrendo alla determinazione dei
principi di coordinamento nella specifica fattispecie prevista
dall'art. 1, commi 965, 966 e 967 della legge n. 145/2018,
costituisce vincolo nei confronti della legislazione regionale,
concretamente violato dalle disposizioni dell'art. 1, commi 12 e 13
della legge regionale siciliana n. 19/2019, le quali invece prevedono
che la nuova disciplina introdotta nella legge regionale sia limitata
nella sua applicazione ad un periodo di tempo determinato (cinque
anni) e non costituisca, pertanto, una norma a regime, venendo cosi'
a mutare la natura dell'intervento previsto dalla normativa statale
in una misura temporalmente contingente.